Земельный кодекс РФ ( ЗК РФ ) с комментариями к статьям

Статья 44. Основания прекращения права собственности на земельный участок

Право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.

См. комментарии к статье 44 ЗК РФ

<Статья 43 | Статья 44 | Статья 45>

Научно-практический комментарий:

Комментируемая статья содержит закрытый перечень оснований прекращения права собственности на земельный участок - в отличие от ст. 235 ГК РФ, п. 1 которой, содержащий более общий перечень оснований прекращения права собственности на имущество, указывает на то, что законодательством могут быть установлены иные случаи утраты права собственности. Таким образом, в отношении земельных участков федеральным законом не могут быть введены какие-либо иные основания прекращения права собственности на них.
Кроме того, названная статья ГК РФ упоминает о таком случае прекращения права собственности на имущество, ко-торый неприменим по отношению к земле и потому не воспроизводится Земельным кодексом, а именно гибель или уничто-жение имущества. На земельном участке может быть уничтожен плодородный слой почвы, земля может быть захламлена, испорчена, но она не исчезает: непригодный для использования по изначальному целевому назначению участок может быть восстановлен или использован в других целях <1>.
--------------------------------
<1> Впрочем, существуют более сложные с правовой точки зрения случаи: например, если земельный участок ушел под воду (затоплен в результате повышения уровня моря или в результате человеческой деятельности, такой как строитель-ство водохранилища). Земля, конечно, при этом никуда не пропадает - она становится дном водоема и с точки зрения зе-мельного права должна перейти в категорию земель водного фонда, но непосредственно данного земельного участка уже не существует - на землях, покрытых поверхностными водами, земельные участки не выделяются (см. ст. 102 ЗК РФ).

Таким образом, право собственности прекращается либо в соответствии с добровольным волеизъявлением собствен-ника - при отчуждении земельного участка или отказе от него (см. комментарий к ст. ст. 52 и 53 ЗК РФ) либо в силу прину-дительного изъятия земельного участка.
К случаям добровольного отчуждения, по сути, относится и приватизация земли, когда государство как собственник передает (бесплатно или за плату) принадлежащие ему земельные участки в собственность граждан или юридических лиц. В соответствии со ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества; при этом положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.
Однако приватизация земли в нашей стране регулировалась и регулируется в основном не законами о приватизации, а иными нормативными правовыми актами. Так, в ходе земельной реформы порядок осуществления приватизации земли устанавливался как законами, так и указами Президента России и постановлениями Правительства РФ <1>. Действующий в настоящее время Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <2> не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения зе-мельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы. Порядок при-обретения права собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, определяет ст. 28 ЗК РФ (см. комментарий), в соответствии с которой, в частности, не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собст-венности, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота, резервирования земель для государственных или муниципальных нужд, установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков. При этом предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случа-ях, предусмотренных как ЗК РФ, так и федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Ряд вопросов приватизации земельных участков регулируют, в частности, Федеральные законы "О введении в действие Земельного кодек-са Российской Федерации" и "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
--------------------------------
<1> См., напр.: Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе", Закон РФ от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства", Указы Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в Российской Фе-дерации", от 2 марта 1992 г. N 213 "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собствен-ность граждан", Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхо-зов".
<2> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Случаи же принудительного лишения права собственности на земельный участок ограничены прежде всего исчерпы-вающим перечнем оснований принудительного изъятия имущества у собственника, которые установлены ст. 235 ГК РФ. Из перечисленных в данной статье к основаниям прекращения права собственности на земельные участки не относятся случаи отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием участка; выкупа бесхозяйственно содержимых культурных ценно-стей, домашних животных; применения последствий утраты собственником недвижимости права пользования земельным участком в порядке ст. 272 ГК РФ; прекращения права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение в порядке ст. 293 ГК РФ.
Отдельные статьи в Земельном кодексе, так же как и в Гражданском кодексе, посвящены таким основаниям прекра-щения права собственности, как реквизиция, конфискация, выкуп земельного участка для государственных и муниципаль-ных нужд (см. комментарий к ст. ст. 49 - 51 настоящего Кодекса).
Что же касается изъятия имущества, используемого с нарушением законодательства, то по отношению к земельным участкам ГК РФ применяет более широкое понятие - изъятие земельного участка ввиду его ненадлежащего использования, в которое входят как изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства, в соответствии со ст. 285 ГК РФ, так и изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его целевым назначением, в соот-ветствии со ст. 284 ГК РФ.
Согласно первой из названных статей земельный участок может быть изъят у собственника, если использование уча-стка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законо-дательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологи-ческой обстановки. Во втором случае земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства или жилищного строительства, может быть изъят у собственника, если он не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом (в этот период не включается время, необходимое для освое-ния участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование).
Обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками, использовать земельный уча-сток в соответствии с целевым назначением категории земель закреплена в ст. 42 ЗК РФ. Перечень категорий земель уста-новлен ст. 7 ЗК РФ, а конкретное целевое назначение каждой категории земель зафиксировано в соответствующих статьях ЗК РФ. Так, земли сельскохозяйственного назначения предназначены для нужд сельского хозяйства (ст. 77 ЗК РФ), земли населенных пунктов - для застройки и иных целей развития городов, поселков и сельских поселений (ст. 83 ЗК РФ) и т.д. Категория земель указывается в документах о предоставлении земельных участков, документах государственной регистра-ции прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в договорах, предметом которых выступает земельных участок, в доку-ментах государственного земельного кадастра и иных документах (ст. 8 ЗК РФ).
Федеральный закон об охране окружающей среды определяет вред окружающей среде как негативное изменение ок-ружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее деградацию естественных экологических систем и истощение при-родных ресурсов. Негативными последствиями хозяйственной деятельности, причиняющими вред земле как объекту приро-ды, могут быть, в частности, деградация, загрязнение, захламление, отравление, порча земли, уничтожение ее плодородного слоя. Согласно Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной зе-мель органами Минприроды России, утв. Приказом Минприроды России от 25 мая 1994 г. N 160 <1>, под загрязнением зе-мель понимается ухудшение в результате антропогенной деятельности качества земель, в том числе лишенных плодородно-го слоя почвы, характеризующееся увеличением (появлением) химических веществ или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями; загрязнение земель применяемыми в сельском хозяйстве средствами химизации харак-теризуется увеличением их содержания свыше предельно или ориентировочно допустимых концентраций в почве.
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1994. N 9.

Порча и уничтожение плодородного слоя почвы - это частичное или полное его разрушение в результате умышленных или неосторожных действий, а также вследствие непринятия мер по предотвращению негативных последствий, выявленных антропогенными и природными факторами. Оно характеризуется утратой плодородного слоя почвы или ухудшением его физических и биологических свойств, а также снижением природно-хозяйственной ценности земель. Состояние природного объекта, в том числе земли, определяется с учетом установленных нормативов качества окружающей среды. В отношении сельскохозяйственных земель существуют специальные показатели, такие как плодородие. Правила государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения утверждены Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2001 г. N 154 <1>. Такие показатели определяются на основе проводимых агрохимических, фитосанитарных, эколого-токсикологических и иных обследований земель сельскохозяйственного назначения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 10. Ст. 963.

Оценка причиненного вреда производится по нормативам, устанавливаемым актами экологического законодательст-ва. Так, Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов утвержден Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. N 545 (в ред. от 16 июня 2000 г.) <1>.
--------------------------------
<1> САПП РФ. 1992. N 6. Ст. 330.

Статьей 49 Федерального закона об охране окружающей среды установлена обязанность юридических и физических лиц выполнять правила производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ, используемых в сель-ском хозяйстве, и принимать меры по предупреждению их негативного воздействия; запрещено применение токсичных хи-мических препаратов, не подвергающихся распаду. Такие правила закреплены в Федеральном законе от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (в ред. от 29 июня 2004 г.) <1> и нормативных актах, принятых в его развитие. Все пестициды и агрохимикаты в нашей стране должны проходить обязательную государственную регистрацию; при их реализации продавец (поставщик) обязан обеспечить каждую единицу емкости с пестицидом или агрохимикатом рекомендациями о применении, транспортировке, хранении и тарной этикеткой. Пользователи обязаны соблюдать эти рекомендации. Согласно названному Закону хранение пестицидов и агрохимикатов разрешается только в специализированных хранилищах; запрещается бестарное хранение пестицидов. Пестициды и агрохимикаты применяются только при использовании специальной техники и оборудования. Применение пестицидов ограниченного использования должно осуществляться на основании разрешений специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510.

Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами направлен письмом Роском-зема N 61-5678 и Минприроды России N 04-25 от 27 декабря 1993 г. Он устанавливает правила расчета платы в возмещение ущерба, причиненного загрязнением земель (почв) химическими веществами, включая загрязнение несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов. Определение степени загрязнения осуществляется в соответствии с нормативами, которые содержатся в приложении к этому документу: это предельно допустимые концентрации химических веществ в почвах, предельно допустимые концентрации органических соединений в почвах, ориентировочно допустимые концентрации пестицидов в почвах, показатели уровня загрязнения земель химическими веществами и др. Площади, глуби-на загрязнения земель и концентрация химических веществ определяются на основании материалов по обследованию земель и лабораторных анализов. В случаях загрязнения земель при авариях, залповых сбросах и выбросах и захламлении земель несанкционированными свалками отходов полевые обследования и лабораторные анализы проводятся за счет виновных в загрязнении земель.
По поводу порядка изъятия у собственника земельного участка ввиду его ненадлежащего использования ГК РФ в ст. 286 устанавливает, что, если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов; при несогла-сии собственника земельного участка с решением об изъятии орган, принявший такое решение, может предъявить требова-ние о продаже участка в суд. В отношении же определения органа государственной власти или местного самоуправления, уполномоченного принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 настоящего Кодекса, а также порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допу-щенных нарушениях данная статья отсылает к земельному законодательству. В Земельном кодексе РФ условия и порядок изъятия земельных участков у лиц, не являющихся собственниками земли, определены в ст. 54 (см. комментарий). Кроме того, в отношении изъятия сельскохозяйственных земель действует с п. 3 ст. 6 Федерального закона об обороте земель сель-скохозяйственного назначения, согласно которому заявление в суд о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его ненадлежащем использовании, повлекшем причинение вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, направляется органом государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, органом местного самоуправления.
Земельный кодекс не посвящает специальных статей следующим основаниям прекращения права собственности на земельные участки:
национализации;
обращению взыскания на земельный участок;
отчуждению земельного участка, который в силу закона не может принадлежать данному лицу;
выплате одному из сособственников стоимости его доли в праве общей собственности на земельной участок при не-возможности реального выдела ее.
Национализация представляет собой обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собст-венности граждан и юридических лиц. При этом должно производиться возмещение стоимости имущества и других убытков в порядке ст. 306 ГК РФ.
Национализация имущества, и в том числе земли, осуществляется только на основании специального закона. В нашей стране национализация земли проводилась после Октябрьской революции 1917 г. В соответствии с п. 3 ст. 25 комментируе-мого Кодекса земельные участки, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с законодательст-вом, действовавшим на момент их национализации, возврату не подлежат, и не подлежит возмещению или компенсации их стоимость. В некоторых странах постсоветского пространства (например, странах Балтии) законодательство предусматривает реституцию - возврат национализированной в советский период недвижимости бывшим собственникам.
Порядок обращения взыскания на имущество по обязательствам регулируется гражданским законодательством. В со-ответствии со ст. 24 ГК РФ гражданин отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исклю-чением того, на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание. Гражданин, являющийся индивиду-альным предпринимателем, если он не в состоянии удовлетворить требования кредиторов, связанные с осуществлением им предпринимательской деятельности, может быть признан несостоятельным по решению суда, и требования кредиторов в этом случае удовлетворяются за счет принадлежащего ему имущества (ст. 25 ГК РФ). Юридические лица, кроме финанси-руемых собственником учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом (ст. 56 ГК РФ).
В соответствии со ст. 278 ГК РФ обращение взыскания на земельный участок по обязательствам собственника допус-кается только на основании решения суда (в то время как для другого имущества в соответствии со ст. 237 ГК РФ законом или договором может быть предусмотрен иной порядок обращения взыскания). Другими федеральными законами могут быть установлены иные особенности порядка обращения взыскания на земельный участок. Например, в соответствии с Фе-деральным законом от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" <1> (п. 3 ст. 68) не допускается обра-щение взыскания на заложенный земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения до истечения со-ответствующего периода сельскохозяйственных работ с учетом времени, необходимого для реализации произведенной или произведенной и переработанной сельскохозяйственной продукции; данное требование действует до 1 ноября года, в кото-ром предусмотрено исполнение обеспечиваемого ипотекой обязательства или его части, если договором об ипотеке не пре-дусмотрена иная дата.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400.

Примером принудительного отчуждения имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу, яв-ляется установленная ст. 5 Федерального закона об обороте сельхозземель обязанность лица, у которого в собственности на законных основаниях оказались земельные участки или земельные доли из земель сельскохозяйственного назначения, и это нарушает требования ст. ст. 3 и 4 этого Закона об ограничениях права собственности на такие земли, произвести отчуж-дение земельного участка или земельной доли. Если участок в установленный срок собственником не отчужден, орган государственной власти субъекта РФ обязан обратиться в суд с заявлением о понуждении его к продаже земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах).
Что касается выплаты участнику долевой собственности остальными собственниками компенсации вместо выдела его доли в натуре в силу п. 4 ст. 252 ГК РФ, то по отношению к земельным участкам наиболее распространенная ситуация - это компенсация стоимости доли земельного участка, причитающейся члену фермерского хозяйства, выходящему из состава хозяйства, поскольку земельный участок крестьянского хозяйства по закону разделу не подлежит.
В комментируемой статье указывается, что прекращение права собственности на землю осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством. Однако необходимо иметь в виду, что земельным законодательством закреплены многие существенные особенности применения этого порядка. Так, ЗК РФ регламентирует в ст. 52 порядок отчуждения собственником земельного участка, в ст. 53 - порядок отказа собственника от своего участка; Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в ст. 8 определяет порядок осуществления купли-продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Эти особенности будут рассмотрены ниже.