Земельный кодекс РФ ( ЗК РФ ) с комментариями к статьям

Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством

1. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).


Информация об изменениях:

Федеральным законом от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ в пункт 2 статьи 3 настоящего Кодекса внесены изменения

См. текст пункта в предыдущей редакции


2. К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

3. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

<Статья 2 | Статья 3 | Статья 4>

Научно-практический комментарий:

1. В данной статье прежде всего обращается внимание на то, что объектом регулирования земельных отношений является не обычный материальный (имущественный) объект, а объект природы - основа жизни и деятельности как отдельного конкретного собственника, пользователя земли, так и общества в целом. В процессе использования земли должны по требованию земельного законодательства учитываться не только частные, но и публичные интересы общества (приоритеты сельскохозяйственного использования земель, охраны наиболее ценных угодий, ограничения их оборота и т.д.).
2. Специалисты-экологи всегда отмечают неразрывную связь и взаимозависимость земли и других природных ресур-сов - лесов, вод, недр, атмосферного воздуха, которые обнаруживают свое соответствующее значение при регулировании земельных отношений, поскольку земля является главнейшей частью всей биосферы, вместилищем всех связанных с нею природных объектов. Без использования земли практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно или в последующем не только будет наносить вред всей окру-жающей природной среде, приводить к разрушению почв, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условий использования других природных ресурсов (загрязнение вод продуктами эрозии почв, потеря запасов воды при орошаемом земледелии, истощительные рубки, а также сокращение площади лесов при неоп-равданном изъятии земель гослесфонда, загрязнение и сокращение территорий, служащих средой обитания животного мира и т.д.). Поэтому нормы законодательства о рациональном и комплексном использовании земель регулируют эти отношения как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Что касается отношений по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных объектов, охране окружающей среды, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, то при их регулировании применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы. К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
3. В комментируемом пункте ст. 3 формулируется решение сложной проблемы разграничения сферы применения норм земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Вопрос о возможности применения норм гражданского законодательства к регулированию земельных отношений возникает потому, что, с тех пор как земля была признана недвижимым имуществом, земельные отношения приобрели характер имущественных отношений, т.е. родственных гражданским имущественным отношениям. Но, несмотря на это, нормы гражданского законодательства могут применяться к регулированию земельных отношений только в том случае, как сказано в комментируемом пункте ст. 3, если эти отношения не урегулированы земельным или специальным федеральным законом.
Так, в связи с развитием оборота земель при купле-продаже земельных участков, их аренде, залоге и других сделках применение норм гражданского законодательства значительно расширяется. Однако при совершении таких сделок необхо-димо учитывать особенности земельных отношений, требующие соблюдения ряда ограничений, предусмотренные именно в земельном законодательстве и не свойственные гражданскому праву. По земельному законодательству запрещается про-дажа в частную собственность земельных участков, имеющих важное природоохранное назначение. При продаже земельного участка нельзя без разрешения государственных органов, указанных в земельном законе, изменять целевое назначение земли, определенное до ее продажи. Земельное законодательство устанавливает и другие ограничительные условия, соблюдение которых требуется при привлечении к регулированию земельных отношений норм гражданского законодательства. Если таких ограничений земельный закон не предусматривает, то обычно возможно применение норм гражданского законодательства к родственным земельным отношениям.
Часто в самом земельном законодательстве делается отсылка к гражданскому законодательству. Но для применения норм гражданского законодательства к сфере земельных отношений не всегда требуется обязательное указание об этом в законе. Применение их бывает не только желательно, но и необходимо, если существует пробел в земельном праве, а опре-деленные земельные отношения в силу их имущественного содержания и однородности с гражданскими отношениями могут быть урегулированы именно нормами гражданского права.
Нормы гражданского законодательства неприменимы в случаях, когда земельные отношения, хотя бы и родственные по своему характеру с гражданскими, урегулированы непосредственно и достаточно определенно нормами земельного законодательства. Так, земельный закон устанавливает порядок ведения кадастра объектов недвижимости, в том числе зем-ли. Землеустройство в значительной мере регулируется также земельным правом (за исключением гражданско-правовой части договорных отношений при землеустроительном проектировании) <1>. Земельные отношения возникают и регулиру-ются при установлении порядка платного и бесплатного предоставления земельных участков, указывается, кому они предоставляются и в каких размерах. Эти вопросы решены в Земельном кодексе РФ, и необходимости прибегать к помощи гражданского законодательства здесь нет и быть не может. Безусловно, необходимо обращаться к нормам Гражданского кодекса при регулировании отношений, связанных с возмещением убытков пользователям земли, при определении которых всегда применяются исходные положения Гражданского кодекса о полном возмещении вреда и упущенной выгоды.
--------------------------------
<1> См.: Волков С.Н. Землеустройство в условиях земельной реформы (экономика, экология, право). М.: Былина, 1998.

Таким образом, земельные отношения являются сложными отношениями, поскольку они могут регулироваться нор-мами как земельного, так и гражданского законодательства. И это вполне оправданно, так как земельное право - это слож-ная комплексная отрасль права.


1. Земельный кодекс РФ устанавливает виды прав на землю: в ст. 15 - право собственности на землю граждан и юри-дических лиц, в ст. 20 - постоянное (бессрочное) пользование земельными участками, в ст. 21 - пожизненное наследуемое владение земельными участками, в ст. 22 - аренда земельных участков, в ст. 23 - право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) и в ст. 24 - безвозмездное срочное пользование земельными участками. Никакие иные права на землю со времени введения в действие Кодекса не имеют права на существование, и если и были зарегистрированы до 10 октября 2001 г., то подлежат переоформлению.
Только в отношении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками - такое право предусматривалось и советским законодательством, и Земельным кодексом РСФСР 1991 г. - в комментируемой статье указано (п. 12), что оно соответствует предусмотренному ЗК РФ праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Подобного указания нет в отношении временного пользования земельными участками, предусматривавшегося ст. 14 прежнего ЗК РФ. Хотя предельный срок такого пользования устанавливался не более трех лет, однако исключение делалось для служебных земельных наделов, которые предоставлялись на время работы, в связи с которой они были выделены, и сохранялись, в частности, при переходе на пенсию по старости и инвалидности, соответственно, такое пользование может продолжаться и после вступления в силу нового ЗК РФ и потому подлежит переоформлению.
Изменились и формы собственности на земельные участки. Земельный кодекс РСФСР 1991 г. выделял, наряду с госу-дарственной и частной, колхозно-кооперативную, коллективно-долевую, коллективно-совместную собственность. В на-стоящее время собственность кооперативов представляет собой их частную собственность, долевой и совместной может быть общая собственность - в том числе и на земельные участки.
2. В соответствии с п. 1 ст. 20 ЗК РФ в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются го-сударственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления, т.е. все остальные юридические лица могут обладать земельными участками либо на праве арен-ды, либо собственности (с учетом установленных земельных законодательством ограничений оборота земли, а также огра-ничений на предоставление в собственность земельных участках иностранным юридическим лицам). Соответственно, те юридические лица, которым до введения в действие ЗК РФ находящиеся в государственной или муниципальной собственно-сти земельные участки были предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, обязаны в установленный комментируемой статьей срок переоформить это право.
Заметим, что данный срок уже трижды пролонгировался путем внесения изменений в п. 2 комментируемой статьи, однако последними изменениями действующего законодательства одновременно с продлением данного срока до 1 января 2010 г. (1 января 2013 г. для пользователей земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты)) данный пункт дополнен нормами, направленными на ограничение размера арендной платы для лиц, переоформляющих право постоян-ного (бессрочного) пользования на право аренды; одновременно КоАП РФ дополнен ст. 7.34 <1>, устанавливающей ответственность за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность. Все это должно способствовать тому, что процесс переоформления прав на земельные участки к указанному сроку будет в основном завершен.
--------------------------------
<1> Вступает в силу с 1 января 2011 г.

Необходимость переоформления прав на земельные участки коснулась значительного числа коммерческих организа-ций в нашей стране, поэтому норма абз. 1 п. 2 комментируемой статьи является одной из наиболее часто применяемых и в то же время вызывающих немалое количество судебных споров. В частности, указанная норма была дважды оспорена в Кон-ституционном Суде РФ.
Так, ООО "АЗС-Сервис" обращалось с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод положениями абз. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона о введении в действие ЗК РФ, поскольку Арбитражный суд Московской области со ссылкой на названное положение отказал заявителю в удовлетворении исковых требований о признании недействительным отказа в бесплатном предоставлении ООО "АЗС-Сервис" в собственность земельного участка, на котором расположен находящийся в его собственности комплекс АЗС.
Конституционный Суд РФ в Определении от 25 декабря 2003 г. N 513-О указал, что, устанавливая для юридических лиц предельный срок, в течение которого они обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земель-ными участками на право аренды земельных участков либо приобрести земельные участки в собственность, законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что не может рассматриваться как наруше-ние конституционных прав граждан. При этом в силу ст. 28 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в го-сударственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату, и только в исключительных случаях, предусмотренных данным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ, оно может осуществляться бесплатно (с учетом качества, целевого назначения, местонахождения земель и других критери-ев).
В другом запросе в Конституционный Суд РФ конституционность той же нормы Закона о введении в действие ЗК РФ оспаривало Законодательное Собрание Нижегородской области, которое считает, что установление обязанности указанных в оспариваемом положении юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком равнозначно национализации, поскольку при этом не предусматривается судебный порядок прекраще-ния данного права.
Конституционный Суд РФ в Определении от 25 декабря 2003 г. N 512-О, в частности, указал: "Положение абз. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", предусматривая возмож-ность изменения титулов прав на землю, не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных уча-стков, а потому не может рассматриваться как допускающее внесудебный порядок лишения имущества. В равной мере оно не может рассматриваться как допускающее национализацию, поскольку не предполагает обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности юридических лиц, а, напротив, предоставляет возможность прива-тизации земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Указание в п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" на возможность для юридического лица по своему желанию приобрести земельный участок в собственность или использовать его на правах арендатора (после соответствующего переоформления), при том что в соответствии с п. 3 ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации за ним сохраняется право постоянного (бессрочного) пользования этим участком, свидетельствует о предоставлении права выбора самому юридическому лицу и отсутствии какого-либо произвольного ограничения свободы в заключении договора".
Важно подчеркнуть, что неисполнение юридическими лицами требований о переоформлении прав на землю в уста-новленный срок не может явиться основанием для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Такое основание отсутствует в закрытом перечне оснований прекращения права постоянного (бессрочного) поль-зования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком, установленном ст. 45 ЗК РФ.
Нельзя не упомянуть о том, что обязанность юридических лиц к определенному сроку переоформить права пользова-ния земельным участком в российском законодательстве вводилась и прежде: в соответствии с Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" предприятия, учреждения и организации должны были перерегистрировать право пользова-ния земельными участками до 1 февраля 1993 г. С этим был связан один из судебных споров. Акционерное общество обра-тилось в арбитражный суд с исковым заявлением о признании недействительным постановления администрации города об отводе занимаемого им земельного участка другой организации. Администрация сочла, что истец утратил право на земель-ный участок, поскольку не переоформил их в установленный законом срок.
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ включил данное дело в информационное письмо от 27 февраля 2001 г. N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" (п. 3) и указал следующее: "Непере-оформление прав пользования земельным участком в соответствии с Законом РСФСР "О земельной реформе" не является основанием для изъятия и перераспределения такого участка соответствующими государственными органами".
Относительно льготы, зафиксированной в абзаце четвертом п. 2 комментируемой статьи, следует обратить внимание на следующие моменты. Речь идет о приобретении прав на земельные участки, которые находятся в государственной и му-ниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, в порядке ст. 36 ЗК РФ. В соответст-вии с указанной статьей собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию зе-мельных участков или приобретения права аренды этих участков. При этом бесплатное предоставление таких участков в собственность религиозных организаций установлено названной статьей Земельного кодекса, а бесплатное предоставление аналогичных участков в собственность организаций инвалидов - Законом о введении в действие, что представляется не со-всем логичным. Важно отметить, что бесплатное предоставление земельных участков в комментируемой статье связано с несколькими условиями: во-первых, речь идет только о всероссийских организациях инвалидов; во-вторых, они должны яв-ляться собственниками находящегося на земельном участке здания, строения, сооружения не только на момент обращения за предоставлением земельного участка в собственность, но и на момент введения в действие Земельного кодекса, т.е. 1 октября 2001 г. Организации, которые приобрели (приватизировали) здания позже, не имеют права на бесплатное получение земельного участка под ним.
3. Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Рос-сийской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого иму-щества" <1> введен ряд правил, существенно упрощающих переоформление гражданами принадлежащих им прав постоян-ного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками, которые имеют самое мас-совое для нашей страны назначение, в том числе садоводство, огородничество, дачи, личные подсобные хозяйства (подроб-нее об этом см. комментарий к п. 9.1 настоящего Закона). Этим же Федеральным законом внесены изменения в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" относительно приватизации земельных участков, относящихся к имуществу не самих граждан, а созданных ими объединений - в терминологии указан-ного Закона они называются земельными участками, относящимися к имуществу общего пользования.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.

В соответствии с п. 2 ст. 28 этого Федерального закона земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользо-вания, подлежат передаче в собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения бесплатно. Процедура предоставления в собственность земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования, Федеральным законом "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" установлена следующая.
В исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предос-тавления земельного участка, подается заявление лицом, имеющим право без доверенности действовать от имени садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения или уполномоченным общим собранием членов данного некоммерческого объединения (собранием уполномоченных) на подачу указанного заявления, в соответствии с решением общего собрания членов данного некоммерческого объединения (собрания уполномоченных) о приобретении такого земельного участка в собственность данного некоммерческого объединения. К заявлению прилагаются следующие документы:
описание местоположения границ такого земельного участка, подготовленное садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением;
удостоверенная правлением копия правоустанавливающего документа на земельный участок, составляющий территорию садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения;
выписка из решения общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объеди-нения (собрания уполномоченных) о приобретении земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования, в собственность данного некоммерческого объединения;
учредительные документы садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии), подтверждающие право заявителя без доверенности действо-вать от имени данного некоммерческого объединения, или выписка из решения общего собрания членов данного некоммер-ческого объединения (собрания уполномоченных), в соответствии с которым заявитель был уполномочен на подачу указан-ного заявления.
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующего земельного участка, в двухнедельный срок с даты получения заявления и необходимых документов обязан принять решение о предоставлении в собственность такого земельного участка либо об отказе в его предоставлении. При этом основанием для отказа в предоставлении в собственность земельного участка является установленный федеральным законом запрет на предоставление земельного участка в частную собственность.
Таким образом, особенность установленного порядка состоит в том, что, хотя в отличие порядка, установленного для переоформления прав на земельные участки гражданами - членами садоводческих, огороднических, дачных объединений, для передачи в собственность земельных участков самим таким объединениям как юридическим лицам требуется решение компетентного органа государственной власти (или местного самоуправления), данный орган не может отказать в предос-тавлении участка в собственность объединения, если только участок не относится к землям, изъятым из оборота или ограни-ченным в обороте.
Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ в комментируемый пункт внесены дополнения, которыми ис-ключение из общего порядка переоформления прав на землю установлено также для гаражных потребительских кооперати-вов. Для такого переоформления члены кооператива в соответствии со ст. 36 ЗК РФ совместно обращаются в исполнитель-ный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренный ст. 29 ЗК РФ, с заявлением о при-обретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана) и других документов по Перечню, ус-тановленному Приказом Минэкономразвития России от 30 октября 2007 г. N 370 <1>.
--------------------------------
<1> БНА ФОИВ. 2007. N 50.

Перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, устанавливается феде-ральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регули-рованию земельных отношений. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления не вправе требовать от заявителя предоставления дополнительных документов, за исключением документов, предусмотренных указанным Перечнем.
4. Пункт 2.2 комментируемой статьи, введенный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, решил вопрос, остро стоявший до последнего времени на практике, - о возможности приватизации земельных участков, ранее переданных собственникам зданий, строений и сооружений в аренду.
Нормы п. 3 ст. 35 и п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ, согласно которым исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица, которые являются собственниками зданий, строений и сооружений, расположенных на таких участках, часто трактовались следующим образом: если указан-ный собственник здания, строения, сооружения заключил договор аренды земельного участка, то он совершил предусмот-ренное законом переоформление имевшегося у него права постоянного (бессрочного) пользования и утратил право на приватизацию этого участка, поскольку уже сделал выбор между получением участка в собственность или аренду в пользу аренды земельного участка.
Изложенная позиция прослеживалась и в ряде судебных решений и была подтверждена Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 <1>, в котором (п. 7) указывалось, что если договор аренды зе-мельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие Зе-мельного кодекса РФ, то собственник такого объекта утрачивает право выкупа земельного участка.
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.

После введения комментируемой нормы Закона о введении в действие ЗК РФ собственники зданий, строений, соору-жений имеют легальное основание для приобретения в собственность ранее арендованного земельного участка, на котором располагаются эти здания, строения или сооружения.
5. Пунктом 2.3 комментируемой статьи, введенным Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, фактически дополнен содержащийся в ст. 20 Земельного кодекса РФ перечень юридических лиц, которым земельные участки предостав-ляются на праве постоянного (бессрочного) пользования: в него включены также государственные академии наук и создан-ные такими академиями наук учреждения.
При этом согласно пункту 2.3, введенному тем же Федеральным законом, как указанным учреждениям, так и всем входящим в названный перечень юридическим лицам земельные участки на каком-либо ином праве (т.е. собственности, аренды, безвозмездного срочного пользования) предоставлены быть не могут.
Однако поскольку до принятия этой нормы целый ряд таких юридических лиц получил земельные участки, в частно-сти на праве аренды, то Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" были введены отдельные ограничения прав по распоряжению земельными участками для названных предприятий, которые являются арендаторами находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков. Аналогичные ограничения устанавливаются п. 2.5 комментируемой статьи в отношении государственных, муниципальных и созданных государственными академиями наук учреждений.
6. Со дня введения в действие Земельного кодекса РФ гражданам земельные участки не предоставляются ни в посто-янное (бессрочное) пользование (п. 8 комментируемой статьи), ни в пожизненное наследуемое владение (п. 1 ст. 21 ЗК РФ), но, в отличие от юридических лиц, срока, в течение которого должно быть произведено переоформление прав на земельные участки, не установлено, т.е. указанные права на земельные участки могут сохраняться за гражданами неопределенное количество времени. Однако постепенно, в перспективе, видимо, процесс переоформления будет завершен. Прежде всего потому, что он совершается в интересах самих граждан: иные, кроме собственности, права на земельные участки не пред-полагают возможности распоряжения ими, поэтому перспектива решения вопросов наследования земельных участков и осуществления сделок с ними стимулирует граждан оформить право собственности на земельные участки, тем более что сами участки в этих случаях переходят в их собственность бесплатно. Тормозит процесс переоформления в основном высо-кая стоимость землеустроительных действий, необходимых для представления установленных документов, и существующие на местах бюрократические проволочки, однако государством предпринимаются меры по упрощению и удешевлению процедуры оформления гражданами прав на землю (см. комментарий к п. 9.1 настоящей статьи).
7. Закон СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР" <1> (вступил в силу 1 июля 1990 г.) впервые установил, что гражданам для ведения крестьянского и личного подсобного хозяйства, садоводства, строительства и обслуживания жилых домов и удовлетворения других нужд, предусмотренных законом, предоставляется земля в пожизненное наследуемое владение. До этого в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1970 г. (ст. 87) было установлено, что на землях городов при переходе права собственности на строение переходит также и право пользования земельным участком или его частью; право землепользования лица, к которому перешло право собственности на строение, регистрируется органами коммунального хозяйства. Поскольку такое право землепользования не всегда надлежащим образом регистрировалось и, таким образом, большое число граждан осталось с неоформленными правами на земельные участки, на которых находятся принадлежащие им на праве собственности жилые дома, потребовалось введение нормы п. 4 комментируемой статьи.
--------------------------------
<1> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 11. Ст. 164.

Как отмечалось Верховным Судом Российской Федерации в Обзоре судебном практики за третий квартал 2003 г. <1>, в рассматриваемом пункте под сделками понимаются любые действия, которые привели к правомерному пользованию зе-мельным участком. Поэтому во всех случаях, когда возникло правомерное пользование земельным участком или стоящим на нем домом, возникает право на бесплатное приобретение в собственность земельного участка.
--------------------------------
<1> Бюллетень ВС РФ. 2004. N 3.

Как справедливо отмечают А. Ефимов и Е. Галиновская <1>, анализ данной нормы позволяет прийти к выводу, что действие ее распространяется на случаи, когда требование заявлено:
--------------------------------
<1> См.: Комментарий судебной практики по вопросам земельного права // Комментарий судебной практики. Вып. 9. М.: Юрид. лит., 2004.

1) в отношении не любого, а только приусадебного земельного участка;
2) лицом, являющимся собственником расположенного на этом участке жилого дома;
3) в фактическое пользование которого земельный участок перешел до 1 июля 1990 г.
8. В соответствии с п. 3 ст. 15 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.
Приграничные территории, согласно Закону РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" <1> (ред. от 30 декабря 2008 г.), составляют пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, сана-торно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.

Перечень приграничных территорий, на которых не допускается предоставление земельных участков в собственность иностранцам, до сих пор Президентом РФ не утвержден, поэтому согласно п. 5 комментируемой статьи пока земельные уча-стки в собственность указанных лиц не предоставляются на всех приграничных территориях в соответствии с приведенным выше легальным описанием таких территорий.
Стоит заметить, что по поводу ограничений прав иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, содержащихся в Земельном кодексе РФ, Конституционным Судом РФ рассматривался запрос Мурманской областной Думы.
В запросе Мурманской областной Думы оспаривалась конституционность ряда положений Земельного кодекса РФ, регулирующих предоставление земельных участков в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, в том числе п. 3 ст. 15. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 8-П <1>, в частности, указал, что федеральный законодатель ввел некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Указанное правовое регулирование имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым реализацию ими конституционного права на свобод-ное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономи-ческой деятельности. Оспариваемые положения ЗК РФ не противоречат Конституции РФ как направленные на конкретиза-цию ее положений о предназначении и конституционно-правовом статусе земли.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

9. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком относится к вещным правам лиц, не являющих-ся собственниками (ст. 216 ГК РФ). Имущественные права, имеющие денежную оценку, наряду с вещами, могут быть внесе-ны в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций. К таким правам, например, относится право аренды зе-мельного участка, которое может быть внесено в залог, в уставный капитал, отчуждено иным способом. В отличие от этого, законодательство не предусматривает возможности денежной оценки или переуступки права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Соответственно, оно не может быть внесено в уставный или складочный капитал коммер-ческой организации.
10. В пункте 7 комментируемой статьи находит реализацию один из принципов земельного законодательства - о един-стве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.
Данная норма развивается в ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества", которой установлено, что приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имущест-вом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом приватизация имущественных комплексов унитарных предприятий осуществляется одновременно с отчуждением покупателю как земельных участков, занимаемых указанными объектами недвижимости, входящими в состав приватизируемого имущественного комплекса унитарного предприятия, и необходимых для использования указанных объектов, так и земельных участков, находящихся у унитарного предприятия на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды.
При приватизации расположенных на неделимом земельном участке частей зданий, строений и сооружений, призна-ваемых самостоятельными объектами недвижимости, с покупателями такого имущества заключаются договоры аренды указанного земельного участка со множественностью лиц на стороне арендатора в порядке, установленном законодатель-ством. Собственники указанных объектов недвижимости вправе одновременно приобрести в общую долевую собственность земельный участок после приватизации всех частей зданий, строений и сооружений, расположенных на этом земельном участке. Размер доли в праве собственности на земельный участок определяется пропорционально отношению площади соответствующей части здания, строения или сооружения к общей площади здания, строения или сооружения.
11. Как уже отмечалось выше, в п. 1 ст. 20 ЗК РФ содержится перечень юридических лиц, которым земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование. Во втором пункте данной статьи указано, что гражданам земель-ные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Однако специального указания на то, что иным, кроме названных в статье, юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки также не предос-тавляются, в Земельном кодексе нет, почему и потребовалась соответствующая норма в Вводном законе. Кроме того, указа-ние в п. 8 комментируемой статьи на точную дату, начиная с которой не предоставляются участки в постоянное (бес-срочное) пользование указанным лицам, позволяет сделать вывод о том, что решения о предоставлении таких участков по-сле даты введения в действие ЗК РФ следует признавать незаконными.
12. Предусмотренные ЗК РФ права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст. 26 ЗК РФ); не подлежат государственной регистрации (за исключением случаев, установленных федеральными законами) только договоры аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год.
Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", установивший, что государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права и проводится на всей территории Российской Федерации по установленной законом системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, вступил в силу 30 января 1998 г. В соответствии со ст. 6 этого Закона права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления его в силу, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации. Государственная регистрация прав, осуществляемая в отдельных субъектах РФ и муниципальных образованиях до вступления в силу данного Федерального закона, является юридически действительной.
Государственная регистрация права на земельный участок, возникшего до введения в действие указанного Федераль-ного закона, требуется при регистрации: перехода данного права, его ограничения (обременения) или сделки с земельным участком, возникших после введения в действие этого Федерального закона. Именно в этих случаях, как отмечено в Поста-новлении Пленума Высшего Арбитражного Суда от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <1>, права на земельные участки, удостоверенные документами, указанными в абзаце первом п. 9 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ, или документами, перечисленными в абзаце втором этого же пункта, подлежат государственной регистрации в порядке, установленном правилами Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.

13. В пункте 9.1 комментируемой статьи регламентированы основания применения так называемого упрощенного по-рядка приватизации земельных участков гражданами.
Этот порядок применяется при наличии определенной совокупности условий, а именно земельный участок должен был быть предоставлен: а) гражданину, а не юридическому лицу; б) для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства; в) до введения в действие ЗК РФ; г) на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, а также в случаях, если в документах на земельный участок не указан вид права, на котором предоставлен участок, или его невозможно определить.
Особенностью данного порядка является то, что для оформления права собственности гражданина на указанный зе-мельный участок не требуется принятия компетентным органом решения о предоставлении такого участка в собственность.
В соответствии со ст. 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" основанием для государственной регистрации права собственности гражданина на садовый, огородный, дачный земельный участок, участок для ведения личного подсобного хозяйства является следующий документ:
акт о предоставлении такому гражданину данного земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;
акт (свидетельство) о праве такого гражданина на данный земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на мо-мент его издания;
выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у такого гражданина права на данный земельный участок (в случае если этот земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства);
иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право такого гражданина на данный земельный участок.
Обязательным приложением к представляемому в соответствии с настоящей статьей документу является кадастровый план соответствующего земельного участка. Однако государственная регистрация права собственности гражданина на ука-занный земельный участок осуществляется также в случае, если сведения о площади земельного участка, содержащиеся в представленном в названном выше документе, не соответствуют данным кадастрового плана такого земельного участка, а также если кадастровый план такого земельного участка не содержит сведений о земельном участке в полном объеме, в том числе сведений о местоположении (координатах) границ такого земельного участка, либо данные сведения нуждаются в уточнении (в том числе если в таком плане указано, что площадь земельного участка ориентировочная, сведения о грани-цах земельного участка не позволяют однозначно определить данный земельный участок в качестве объекта недвижимости, сведения о земельном участке подлежат уточнению при межевании и тому подобное). Все это должно существенно упростить процедуру регистрации гражданами права собственности на данные земельные участки, использование которых является в нашей стране наиболее массовым.
14. В пункте 10 комментируемой статьи содержится отсылка к ст. 3.1 Вводного закона, которой устанавливаются ос-нования отнесения земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований. Следовательно, распоряжение земельными участками, отнесенными к собст-венности одного из названных субъектов права, может осуществляться только после государственной регистрации этого права (однако федеральными законами могут быть установлены исключения из этого правила). Если же земельный участок находится в неразграниченной государственной собственности, распоряжение им возможно независимо от наличия государственной регистрации.
В данный пункт комментируемой статьи Вводного закона несколько раз вносились изменения, изменяющие порядок распоряжения указанными землями: изначально было установлено, что распоряжение осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, причем порядок распоряжения определялся Правительством РФ. В настоящее время Постановление Правительства РФ 2002 г. "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государ-ственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" утратило силу, а органы, осуществ-ляющие распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, различаются в зависимости от того, где расположены данные земельные участки:
в Москве и Санкт-Петербурге - это органы исполнительной власти данных субъектов РФ (однако их законами может быть установлено, что соответствующие полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований);
в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, - органами местного самоуправ-ления этих поселений (однако субъекты РФ своими законами могут возложить распоряжение указанными земельными уча-стками на исполнительные органы государственной власти самих субъектов РФ);
во всех остальных случаях - органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.
Однако исключения из этого правила установлены Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомо-бильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодатель-ные акты Российской Федерации" <1>. В соответствии с ним предоставление земельных участков осуществляется следую-щим образом:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5553.

находящихся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, для раз-мещения автомобильных дорог федерального значения, в том числе платных автомобильных дорог федерального значения на основе концессионных соглашений, - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по ока-занию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;
находящихся в собственности субъекта РФ или государственная собственность на которые не разграничена, для раз-мещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, в том числе платных автомобильных до-рог регионального или межмуниципального значения - уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ.
Последний абзац комментируемого пункта введен Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, и к настоящему времени многие субъекты РФ уже приняли нормативные акты, касающиеся арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.
Так, согласно Закону г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве" <1> размер ежегод-ной арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливается в процентах от их кадастровой стоимости, при этом учитываются разрешенное использование земельных участков, вид осу-ществляемой на них хозяйственной и иной деятельности, а также дополнительные условия использования земельных участ-ков, установленные для решения социальных задач и задач развития города.
--------------------------------
<1> Вестник мэра и правительства Москвы. 2007. N 71.

Размер ежегодной арендной платы устанавливается:
за земельные участки, право на заключение договора аренды которых приобретено на торгах, - по результатам проведения торгов, если размер годовой ставки арендной платы служил критерием определения победителя торгов;
за земельные участки, право на заключение договора аренды которых возникло в результате переоформления права постоянного (бессрочного) пользования в соответствии с федеральным законодательством - не более двух процентов (а за изъятые из оборота или ограниченные в обороте земельные участки - полутора процентов) от кадастровой стоимости арен-дуемых земельных участков;
за земельные участки в пределах особой экономической зоны, созданной на территории города Москвы, - в соответст-вии с законодательством об особых экономических зонах;
за земельный участок, предоставленный лицу, с которым в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о развитии застроенной территории, - в размере земельного налога за соответствующий земельный участок;
за земельные участки, предоставленные для жилищного строительства без проведения торгов, - в размерах, не менее предусмотренных федеральным законодательством.
Детальный порядок определения размера арендной платы устанавливается правительством Москвы.
Арендная плата за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, вносится аренда-торами (гражданами и юридическими лицами) поквартально равными долями не позднее пятого числа первого месяца квар-тала, если договором аренды не установлено иное. Обязанность уплачивать арендную плату возникает у арендатора со дня, следующего за днем государственной регистрации договора аренды земельного участка, а если договор аренды за-ключен на срок менее одного года и не подлежит государственной регистрации - со дня, следующего за днем его подписания сторонами.
Порядок, условия и сроки внесения арендной платы в случаях заключения договора аренды земельных участков на торгах могут быть определены по результатам проведения торгов, если размер годовой арендной платы служил критерием определения победителя торгов.
Если иное не предусмотрено договором, за каждый день просрочки исполнения обязанности по уплате арендной пла-ты арендатор выплачивает пени в размере одной трехсотой действующей на день уплаты пени ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от неуплаченной суммы арендной платы.
15. Впервые о необходимости создания специальных фондов для перераспределения сельскохозяйственных земель было упомянуто еще в Законе РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" <1>. Он устанавливал, что в процессе осуществления земельной реформы решениями местных органов власти может быть изъята и передана в специальный зе-мельный фонд для последующего перераспределения и наделения земельными участками часть земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно используемых, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные уго-дья; из этих фондов в первоочередном порядке выделяются земли для организации крестьянских хозяйств, ведения личных подсобных хозяйств, садоводства, огородничества, животноводства.
--------------------------------
<1> Утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287.

Однако порядок формирования таких фондов перераспределения был определен позже - Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" (утратил силу согласно Указу Пре-зидента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" <1>). Этим Указом предписывалось включить в фонды перераспределения земель участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйствен-ных предприятий, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных пред-приятий. Комитету по земельной реформе и земельным ресурсам Министерства сельского хозяйства РСФСР предписыва-лось систематически готовить каталоги земель, находящихся в фонде перераспределения, публиковать их, организовать рекламу в средствах массовой информации, оказать содействие в переселении граждан, желающих и способных создать крестьянские хозяйства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.

Новый Земельный кодекс установил, что создается фонд перераспределения земель (единый, а не множество фондов, как было прежде) в составе земель сельскохозяйственного назначения (что также представляло собой новеллу законодательства - до этого не было установлено, что фонды перераспределения входят в состав только данной категории земель). Статьей 80 ЗК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований, по которым земельный участок поступает в фонд перераспределения (добровольный отказ от этого участка собственником или пользователем, отсутствие наследников, принудительное изъятие участка в установленных законом случаях), однако первоначальным источником формирования данного фонда в соответствии с нормами комментируемой статьи явились именно те фонды перераспределения, которые создавались в ходе земельной реформы и в которых на момент вступления в действие ЗК РФ имелись нераспределенные земли.
16. В новой редакции п. 12 комментируемой статьи, внесенной Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, устранена неточность, прежде существовавшая в тексте данного пункта, где говорилось о предоставлении землепользовате-лям до введения действующего ЗК РФ права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками - на самом деле аналогичное право в соответствии с ЗК РСФСР 1991 г. именовалось "бессрочное (постоянное) пользование земельными уча-стками". Это уточнение очень важно, так как в Земельном кодексе, как и в Вводном законе, и других актах земельного зако-нодательства - везде говорится о "предоставленном до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком", наличие которого влечет возможность приобретения права собственности на данный земельный участок и другие важные правовые последствия.
17. В соответствии со ст. 65 ЗК РФ кадастровая стоимость земельного участка используется для целей налогообложе-ния и в иных случаях, установленных данным Кодексом и федеральными законами.
В законодательстве кадастровая стоимость земельных участков используется достаточно часто: так, Земельный кодекс (ст. 79) связывает отнесение к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с существенным превышением среднего уровня кадастровой стоимости по муниципальному району или городскому округу, Вводный закон (п. 15 комментируемой статьи) - размер ежегодной арендной платы за земельный участок, предоставленный в установленных этой нормой случаях для жилищного строительства.
Если для конкретного земельного участка установлена его рыночная стоимость, то согласно ст. 66 ЗК РФ кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости, в остальных случаях для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель. При этом органы исполнительной власти субъектов РФ утверждают средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу).
Правила проведения государственной кадастровой оценки земель установлены Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316 "Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель" (ред. от 17 сен-тября 2007 г.) <1>. В соответствии с новой редакцией этого Постановления государственная кадастровая оценка земель про-водится не реже одного раза в пять лет и не чаще одного раза в три года. Результаты государственной кадастровой оценки земель утверждают органы исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Федерально-го агентства кадастра объектов недвижимости.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1709.

Методические указания по государственной кадастровой оценке земель и нормативно-технические документы, необ-ходимые для проведения государственной кадастровой оценки земель, разрабатываются и утверждаются Министерством экономического развития и торговли РФ по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
Однако кадастровая оценка земли проведена еще не везде, поэтому в указанных выше случаях для расчетов используется другой показатель - нормативная цена земли. Определение понятия нормативной цены земли содержится в ст. 25 Закона РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" <1> (единственной действующей статье этого Закона, все остальные утратили силу согласно Федеральному закону от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ <2>) - это показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424.
<2> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4840.

Порядок установления нормативной цены земли был определен действующим до сих пор Постановлением Правитель-ства РФ от 15 марта 1997 г. N 319 "О порядке определения нормативной цены земли" <1>. Нормативная цена земли ежегод-но определяется органами исполнительной власти субъектов РФ для земель различного целевого назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам. Органы местного самоуправления могут своими решения-ми уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную субъектами Федерации нор-мативную цену земли, но не более чем на 25% <2>. В целом нормативная цена земли не должна превышать 75% уровня ры-ночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1539.
<2> См., напр.: Постановление правительства Московской области от 24 октября 2006 г. N 1007/41 "О нормативной цене земли в Московской области в 2007 году" // Информационный вестник правительства МО. 2006. N 11; Постановление главы Подольского муниципального района Московской области от 10 ноября 2006 г. N 2313 "О нормативной цене земли на территории Подольского муниципального района в 2007 году" // Земля Подольская. 2006. N 47.

18. В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ - городов феде-рального значения Москвы и Санкт-Петербурга должны утверждаться правила землепользования и застройки. Они пред-ставляют собой документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения данных правил и порядок внесения в них изменений. Процесс разработки и принятия правил землепользования и застройки в муниципальных образованиях, а также в городах Москве и Санкт-Петербурге должен завершиться к 1 января 2010 г. Именно с этой даты вводится в действие ч. 3 ст. 51 ГрК РФ, в соответствии с которой не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии, за исключением строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях. Соответственно, и п. 14 комментируемой статьи с той же даты установлен запрет на предоставление земельных участков под строительство из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при отсутствии правил землепользования и застройки. Для тех же земельный участков, что и в ГрК РФ, установлены и исключения.
В соответствии со ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:
1) в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культур-ного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятни-ков или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержа-ния, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия;
2) в границах территорий общего пользования;
3) занятые линейными объектами;
4) предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Не устанавливаются градостроительные регламенты для земель: лесного фонда, водного фонда, покрытых поверхно-стными водами, запаса, особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных мест-ностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.
Кроме того, правило п. 14 комментируемой статьи не распространяется на земельные участки, предоставляемые в со-ответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов РФ.
Содержание таких документов также определяется ГрК РФ.
Так, документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального плани-рования Российской Федерации в области: развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; обо-роны страны и безопасности государства; развития энергетики; развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения; защиты территорий двух и более субъектов РФ, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; развития космической деятельности; естественных монополий; в иных предусмотренных законодательством РФ областях.
Такие схемы могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, в том числе:
объектов федеральных энергетических систем;
объектов использования атомной энергии;
объектов обороны и безопасности;
объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи;
объектов, обеспечивающих космическую деятельность;
объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы РФ;
линейных объектов, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий.
В свою очередь, схемы территориального планирования субъектов РФ могут включать в себя карты (схемы) плани-руемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения, изменения границ зе-мель сельскохозяйственного назначения и границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значе-ния, в том числе: объектов энергетических систем регионального значения; объектов транспорта, путей сообщения, инфор-матики и связи регионального значения; линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъ-ектов естественных монополий; иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных феде-ральными законами и законами субъектов РФ полномочий субъектов РФ.
19. Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Рос-сийской Федерации" <1> Земельный кодекс РФ был дополнен ст. ст. 30.1 и 30.2, установившими особенности предоставле-ния земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства и для комплексного освоения в целях жилищного строительства. Согласно указанным статьям, продажа зе-мельных участков или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для указанных целей осуществляется на аукционах. Порядок организации и проведения таких аукционов регламентирован введенными в Земельный кодекс указанным выше Федеральным законом ст. ст. 38.1 и 38.2. Единственным исключением, при котором орган государственной власти или орган местного самоуправления обязывался заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка без проведения аукциона, изначально признавался только случай, когда участвовать в аукционе изъявил желание только один участник. Но по прошествии двух лет применения названных выше новых статей Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлены еще два исключения - в отношении:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. I. Ст. 17.

лиц, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки това-ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости;
лиц, которым земельный участок предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отноше-нии которой принято решение о развитии, и с которыми в установленном законодательством РФ о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории.
Вскоре после введения норм ст. ст. 30.1 и 30.2 ЗК РФ стала очевидной невозможность одномоментного перехода на новые правила предоставления земельных участков для жилищного строительства исключительно на аукционах в условиях, когда действуют уже заключенные соглашения и начато освоение территорий под строительство. Поэтому Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ <1> внесены изменения в Закон о введении в действие ГрК РФ и ряд других законодательных актов, в том числе введен п. 15 комментируемой статьи, согласно первоначальной редакции которого земельный участок предоставляется юридическому лицу в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства на основании заявления без проведения аукциона в случае, если этим юридическим лицом было осуществлено на основании заключенного до 30 декабря 2004 г. соглашения с органом государственной власти или органом местного самоуправления выселение граждан из жилых помещений или возмещение связанных с выселением граждан убытков в соответствии с законодательством, действовавшим на момент такого выселения, а также снос зданий (в том числе многоквартирных домов и жилых домов), строений и сооружений, расположенных на данном земельном участке, в целях предоставления земельного участка для строительства жилья в зоне, предусмотренной градостроительной документацией. Определялись также условия, которые являются существенными условиями договора аренды данного земельного участка.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 17.

Уже через год, Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, принята новая редакция данного пункта, суще-ственно уточняющая и изменяющая названные положения.
Прежде всего, без проведения торгов возможно теперь предоставление земельного участка в аренду не только для комплексного освоения в целях жилищного строительства, но и "просто" для жилищного строительства. Затем проведенные передача жилых помещений, снос объектов капитального строительства либо строительство объектов коммунальной или социальной инфраструктуры должны были быть предусмотрены соглашением с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления. Наконец, введено ограничение срока предоставления в указанных случаях земельных участков в аренду без проведения торгов - до 30 декабря 2007 г.
Новыми являются положения данного пункта о предоставлении земельных участков, предусмотренных решением о предварительном согласовании места размещения объекта. Предоставление таких участков в аренду для жилищного строи-тельства без проведения торгов осуществляется только до 1 марта 2007 г. и ограничено жесткими сроками принятия реше-ния о предварительном согласовании места размещения объекта, установленными абз. 4 комментируемой статьи, а в абз. 5 специально подчеркивается, что в данном случае не имеет значения, насколько были выполнены процедуры по выбору зе-мельного участка для строительства.
Абзацы 6 - 10 комментируемого пункта определяют некоторые существенные условия договора аренды земельного участка, предоставляемого для жилищного строительства и для комплексного освоения в целях жилищного строительства.
Предельный срок заключаемого без торгов договора аренды земельного участка:
предоставленного для жилищного строительства - пять лет. Но он может быть прекращен досрочно, если арендатор в течение шести месяцев после заключения договора не получит разрешения на строительство;
предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства - девять месяцев, без права продле-ния. Однако арендатор, если до истечения этого срока будет утверждена документация по планировке территории и произ-веден государственный кадастровый учет земельных участков, предназначенных для строительства, в границах ранее пре-доставленного земельного участка, имеет преимущественное право заключить договоры аренды указанных земельных уча-стков.
Что касается установления размера ежегодной арендной платы за земельный участок, предоставленный для жилищного строительства, то анализ текста абз. 8 - 10 комментируемого пункта позволяет сделать вывод о том, что установленные размеры арендной платы должны применяться только по истечении двух лет с момента заключения договора, если объекты недвижимости не введены в эксплуатацию, а до этого времени применяется арендная плата, устанавливаемая соглашением сторон, ее размер не регламентируется.
20. Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ внесены изменения в Земельный кодекс РФ, в соответствии с которыми, в частности, изменено название категории земель "земли поселений" на "земли населенных пунктов" (что, кстати, соответствует названию этой категории, которое содержали предыдущие Кодексы РСФСР - 1970 г. и 1991 г.). В связи с этим в п. 16 комментируемой статьи специально указано, что менять название этой категории земель в выданных ранее до-кументах на земельные участки не требуется.
21. Пункты 17, 18 комментируемой статьи введены Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ в связи с тем, что Земельный кодекс РФ этим же Федеральным законом дополнен главой 1.1, регулирующей, в частности, порядок образо-вания земельных участков. Названные пункты устанавливают следующие исключения из правил, установленных нормами указанной главы Земельного кодекса РФ:
без указания срока возможно образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государствен-ной или муниципальной собственности, при отсутствии государственной регистрации этого права;
до 1 января 2015 г. допускается образование участков при разделе земельного участка, находящегося в государствен-ной или муниципальной собственности и предоставленного гражданину или юридическому лицу.
22. Новым является также п. 19 комментируемой статьи, которым внесена определенность в сроки предоставления зе-мельных участков на праве безвозмездного срочного или срочного пользования садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям граждан: в результате такой срок не может быть меньше, чем пять лет.