Земельный кодекс РФ ( ЗК РФ ) с комментариями к статьям

Статья 2. Земельное законодательство

1. Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам.

2. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.

3. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

4. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

<Статья 1 | Статья 2 | Статья 3>

Научно-практический комментарий:

1. Земельное законодательство как самостоятельная отрасль российского законодательства имеет определенную сис-тему. Основой ее является Конституция Российской Федерации, которая в ст. 72 установила совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ в области регулирования земельных отношений. Таким образом, земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ.
Поскольку вопросы владения, пользования и распоряжения земельными и другими природными ресурсами, как пре-дусмотрено ст. 72 Конституции, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, субъекты Федерации могут, не ожидая издания федерального закона, издавать свои собственные земельные законы. Поэтому субъ-екты РФ часто, восполняя пробелы федерального законодательства, действуют в порядке так называемого опережающего правотворчества, т.е. принимают законодательные и иные нормативные правовые акты по вопросам, по которым феде-ральный закон еще не разработан или находится в стадии разработки.
Но если в дальнейшем будет издан по этим же вопросам федеральный закон, то закон субъекта Федерации приво-дится в соответствие с федеральным законом. Иными словами, в случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76 Конституции).
К вопросам, решаемым при совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, ст. 72 Конституции РФ относит: регулирование отношений владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими при-родными ресурсами; природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; режим особо охраняемых природных территорий; охрану памятников истории и культуры. В совместном ведении находятся также вопросы разграничения государственной собственности, в том числе на природные ресурсы.
Решение других вопросов в области рационального использования и охраны природных ресурсов Конституция РФ передает на усмотрение субъектов Российской Федерации. Поэтому в ст. 73 Конституции записано: "Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти".
Следующим важным актом в системе нормативных правовых актов Российской Федерации в области регулирования земельных отношений, отношений природопользования и охраны окружающей среды являются указы Президента Россий-ской Федерации. Особенность их обусловлена высоким положением Президента как главы государства, что провозглашено в ст. 80 Конституции РФ. На основании Конституции Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. В соответствии с высоким статусом в государственном устройстве страны Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти по важнейшим вопросам политики, экономики и экологического и продовольственного благополучия населения страны.
Президент РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Нормативные правовые акты Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (т.е. они являются подзаконными актами).
По конкретным, текущим и перспективным проблемам земельного и экологического права Президентом были приняты Указы: от 1 апреля 1996 г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"; от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" и др.
Президент издал также ряд указов, имеющих важное значение для успешного проведения земельной реформы. В их числе можно выделить Указы от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю"; от 27 ок-тября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" и др.
Выполнив свою организующую роль в деле проведения в стране земельной реформы, они утратили силу в соответст-вии с Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.

2. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Россий-ской Федерации" <1> Правительство РФ издает акты, имеющие нормативный характер, - в форме постановлений; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, - в форме распоряжений Правительства РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Постановления, в отличие от распоряжений, носят общий характер, являясь нормативными актами. Распоряжения обычно принимаются по частным, конкретным вопросам и потому являются правовыми актами индивидуального значения, т.е. не имеющими нормативного характера.
Правительство решает практически все те вопросы, которые необходимы для успешного исполнения федеральных за-конов и указов Президента РФ об организации рационального использования и охраны земель и других природных ресур-сов, осуществлении мер по обеспечению законности, соблюдению прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к испол-нению всеми, кому они адресованы.
В форме положений или правил издаются сложные по содержанию и структуре нормативные акты. Например, Поста-новлениями Правительства РФ: от 2 октября 2002 г. N 830 <1> утверждено Положение о порядке консервации земель с изъя-тием их из оборота; от 28 ноября 2002 г. N 846 - Положение об осуществлении государственного мониторинга земель; от 11 августа 2003 г. N 486 - Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропере-дачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети. Когда для решения тех или иных вопросов не требуется изда-ния положения или правил, принимаются обычные постановления Правительства, например от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 8. Ст. 505.
<2> САПП РФ. 1994. N 10. Ст. 779.

3. Подзаконные правовые акты субъектов РФ издаются на основании и во исполнение законов РФ, указов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства, других исполнительных органов РФ, а также законов субъектов РФ.
Согласно Земельному кодексу РФ решение многих вопросов регулирования земельных отношений на местах отнесено к ведению государственных органов субъектов РФ. К полномочиям субъектов РФ относятся изъятие, в том числе путем вы-купа, земель для нужд субъекта РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
4. По вопросам местного самоуправления в области использования и охраны земель подзаконные правовые акты мо-гут издавать органы местного самоуправления (местные администрации). В них определяется порядок использования и ох-раны земель с учетом местных условий (ст. 11 ЗК РФ).

1. Новая редакция комментируемой статьи, введенная Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, устанавли-вает особенности приобретения в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены здания, строения, сооружения.
Общие правила приобретения прав на такие земельные участки установлены ст. 36 ЗК РФ, которая, в частности, за-крепляет исключительное право на приватизацию земельных участков (или приобретение права аренды земельных участков) граждан и юридических лиц, являющихся собственниками зданий, строений, сооружений. В некоторых случаях в соответствии с указанной статьей земельные участки передаются в собственность бесплатно: так, религиозным организациям, имеющим в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, эти земельные участки предоставляются в собственность бесплатно. В остальных случаях с собственником недвижимости заключается договор купли-продажи земельного участка.
Установление в нормативном порядке цены земли, по которой продаются указанные в комментируемой статье зе-мельные участки собственникам находящихся на них зданий, строений и сооружений, имеет целью снижение для этих лиц цены участка по сравнению с рыночной и создание, таким образом, благоприятных условий для приобретения земельных участков. Таким образом реализуется один из принципов земельного законодательства о единстве судьбы земельных участ-ков и прочно связанных с ними объектов.
Названным выше Федеральным законом в новой редакции комментируемой статьи выделены категории собственни-ков зданий, строений, сооружений, находящихся на государственных, муниципальных землях, в отношении которых до 1 января 2010 г. действуют особые, более жесткие условия приобретения в собственность земельных участков. Цена приобре-таемых ими земельных участков устанавливается субъектами РФ исходя из кадастровой стоимости земельного участка, а не из ставки земельного налога, как в остальных случаях, а до установления субъектами РФ указанной цены применяется наибольшая для данной местности цена земельного участка. Кроме того, п. 3 комментируемой статьи предусмотрена возможность установления запрета на строительство, реконструкцию на таких земельных участках.
Общим у всех трех групп лиц, указанных в п. 1 комментируемой статьи, является то, что они представляют собой соб-ственников зданий, строений, сооружений, расположенных на находящихся в государственной или муниципальной собст-венности земельных участках. И отнесение их именно к указанным группам зависит от того, когда и как было приобретено право собственности на данные здания, строения, сооружения. Для коммерческих организаций и предпринимателей это приобретение (или возведение на месте снесенных) принадлежащих им зданий, строений, сооружений из государственной или муниципальной собственности, для граждан и некоммерческих организаций (если на них не распространяется иной установленный законом порядок приобретения земельных участков, как, например, на садоводов или на религиозные ор-ганизации) - если их право собственности на здание, строение, сооружение возникло до вступления в силу ЗК РФ.
Если же среди названных юридических лиц имеются обладающие правом постоянного (бессрочного) пользования зе-мельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), они в соответствии со ст. 3 комментируемого Закона могут приобрести такие земельные участки в собственность по ценам, установленным настоящим пунктом, до 1 января 2013 г.
2. Как и в действовавшей до принятия указанного выше Федерального закона редакции комментируемой статьи, в на-стоящее время стоимость находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков при их продаже собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений устанавливается субъектами РФ. Не изменился и устанавливаемый комментируемым Федеральным законом диапазон цены земли в зависимости от величины населенного пункта. Но теперь установлено, что данные ставки действуют только до 1 января 2010 г. и только в отношении определенного круга лиц: это коммерческие организации и индивидуальные предприниматели, которые либо приобрели здания, строения, сооружения, находившиеся в частной собственности, либо построили их "на пустом месте", а также граждане и некоммерческие организации, которые приобрели право собственности на здания, строения, сооружения после вступления в силу ЗК РФ.
Цена земли, устанавливаемая субъектами РФ с учетом требований п. 2 комментируемой статьи, привязана к размеру ставки земельного налога.
В соответствии с нормами части второй Налогового кодекса РФ <1> земельный налог относится к местным налогам и устанавливается данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образо-ваний (в Москве и Санкт-Петербурге - законами указанных субъектов РФ). В соответствии со ст. 394 НК РФ налоговые став-ки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.

1) 0,3% в отношении земельных участков:
отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использо-вания в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;
занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за ис-ключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или предоставленных для жилищного строительства;
предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства;
2) 1,5% в отношении прочих земельных участков.
Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разре-шенного использования земельного участка.
Норма, идентичная п. 2 комментируемой статьи, содержится в п. 7 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1>. Этот Закон устанавливает, что приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом цена выкупа земельного участка устанавливается субъектами РФ в поселениях с численностью населения:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

свыше 3 млн. человек в размере от пяти - до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
от 500 тыс. тысяч до 3 млн. человек в размере от пяти - до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
до 500 тыс. человек, а также за пределами черты поселений в размере от трех - до десятикратного размера ставки зе-мельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года).
До установления цены выкупа земельных участков субъектами РФ цена соответствующих земельных участков опре-деляется исходя из указанных минимальных размеров.
А при приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, согласно п. 3 ст. 11 названного Закона, стоимость земельных участков принимается равной пятикратному размеру ставки земельного налога за единицу площади земельных участков в поселениях с численностью населения свыше 500 тыс. человек или трехкратному размеру ставки зе-мельного налога в остальных случаях.
Конституционность п. п. 2 и 3 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Фе-дерации" (в действовавшей на тот момент редакции), а также п. 3 ст. 11 и п. 7 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" оспаривались правительством Москвы в Конституционном Суде РФ. Зая-витель утверждал, что установлением необоснованно заниженных цен продажи земельных участков, находящихся в госу-дарственной и муниципальной собственности, ущемляется конституционное право субъектов РФ и муниципальных образо-ваний свободно распоряжаться землей, собственниками которой они являются. Конституционный Суд РФ в Определении от 5 ноября 2003 г. N 403-О <1>, в частности, указал, что установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка, основ ценовой политики (включая ценовую политику на землю), согласно п. п. "е" и "ж" ст. 71 Конституции РФ, относятся к сфере ведения Российской Федерации. Закрепив единые условия приватизации государственной собственности и избрав в качестве принципа определения стоимости земельных участков установление ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены приватизируемых участков), федеральный законодатель предоставил гарантию юридического равенства участникам гражданского оборота в этой сфере при реализации ими прав и свобод. При этом не исключается право субъектов РФ и муниципальных образований самостоятельно осуществлять регулирование отношений по ряду вопросов, касающихся приватизации государственного и муниципального имущества, в частности определять порядок принятия решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества, в том числе земли, включая определение ее цены в пределах, установлен-ных федеральным законодателем.
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 1.

3. В отличие от двух предыдущих пунктов комментируемой статьи, нормы п. 3 не ограничены временными рамками. Следовательно, введенный им механизм установления запрета на строительство будет действовать и после 2010 г. Не со-всем ясно в таком случае, почему данные нормы включены в Закон о введении, а не Кодекс. Кроме того, необходимо отме-тить, что Земельный кодекс регулирует вопросы предоставления земельных участков для строительства, но разрешение или запрещение строительства на уже предоставленном земельном участке находится за пределами сферы его ведения. Градо-строительный кодекс (ст. 51) регламентирует процедуру выдачи разрешений на строительство, подтверждающих соответст-вие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающих застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт. В соответствии с Градостроительным кодексом возможен отказ уполномоченного органа по установленным законом основаниям в выдаче разрешения на строительство, но установления запрета на строительство этот Кодекс не предусматривает.
Таким образом, комментируемый Федеральный закон ввел новый институт - установление запрета на строительство, который согласно норме абз. 3 п. 3 рассматриваемой статьи собственник земельного участка может "выкупить", т.е. опла-тить снятие этого запрета. По существу данный механизм представляет собой введение для коммерческих организаций и предпринимателей легальной платы за строительство, реконструкцию зданий, строений, сооружений на земельном участке, если участок приобретен ими из государственной, муниципальной собственности.
Абзац 2 п. 3 комментируемой статьи устанавливает исключения из общих правил о запрете на строительство, реконструкцию. Такой запрет не распространяется на реконструкцию следующих объектов капитального строительства:
объекты капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные пара-метры которых не соответствуют градостроительному регламенту (именно они упоминаются в ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, на кото-рую ссылается комментируемая статья);
реконструкция которых не приведет к изменению вида разрешенного использования земельного участка.
Как видим, оба исключения связаны только с реконструкцией, а не со строительством, и не любых зданий, строений, сооружений, а только объектов капитального строительства <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии с ГрК РФ (подп. 10 ст. 1) объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объ-екты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных по-строек.

Запрет на строительство, реконструкцию представляет собой ограничение права собственности на земельный участок в порядке ст. 56 ЗК РФ и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Субъекты РФ определяют порядок установления и снятия запрета на строительство, реконструкцию. Так, Законом г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве" <1> (ст. 7) установлено, что запрет на строитель-ство, реконструкцию зданий, строений, сооружений на земельном участке в установленных законом случаях осуществляется решением правительства Москвы (уполномоченного им органа). Снятие запрета на строительство, реконструкцию осуществляется по заявлению собственника земельного участка и при условии оплаты им 80% кадастровой стоимости такого участка, действующей на момент снятия запрета на строительство, реконструкцию; если же строительство объектов капитального строительства не приводит к изменению вида разрешенного использования земельного участка, установленного в решении о передаче земельного участка в частную собственность, договоре купли-продажи земельного участка, то снятие запрета осуществляется по заявлению собственника земельного участка без оплаты. Снятие запрета на строительство, реконструкцию осуществляется с предварительным изменением вида разрешенного использования земельного участка на основании заявления собственника земельного участка в рамках установленного градостроительного регламента.
--------------------------------
<1> Вестник мэра и правительства Москвы. 2007. N 71.

На сайте также ищут:
Статья 75. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения
Статья 20. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками
Статья 97. Земли природоохранного назначения
Статья 82. Предоставление земель сельскохозяйственного назначения хозяйственным обществам и товариществам, производственным кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, иным коммерческим организациям, религиозным организациям, казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
Статья 56. Ограничение прав на землю