Земельный кодекс РФ ( ЗК РФ ) с комментариями к статьям

Статья 1. Основные принципы земельного законодательства

1. Настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;


Информация об изменениях:

Федеральным законом от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ подпункт 4 пункта 1 статьи 1 настоящего Кодекса изложен в новой редакции

См. текст подпункта в предыдущей редакции


4) участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;


Информация об изменениях:

Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ в подпункт 6 пункта 1 статьи 1 настоящего Кодекса внесены изменения

См. текст подпункта в предыдущей редакции


6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;


Информация об изменениях:

Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ в подпункт 8 пункта 1 статьи 1 настоящего Кодекса внесены изменения, вступающие в силу по истечении девяноста дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

См. текст подпункта в предыдущей редакции


8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

2. Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие установленным пунктом 1 настоящей статьи принципам.

| Статья 1 | Статья 2>

Научно-практический комментарий:

1. В Конституции Российской Федерации (ст. 9) провозглашено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому при регу-лировании земельных отношений учитывается, как указано в подп. 1 п. 1 комментируемой статьи, прежде всего то, что земля служит основой жизни и деятельности общества. В процессе хозяйственного использования земли она признается как важ-нейшая охраняемая часть природы и природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском и лес-ном хозяйстве. Исходя из этого Земельный кодекс и иные нормативные правовые акты, руководствуясь названными поло-жениями, устанавливают нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывающие ее особен-ности как природного объекта, составной части природы и природного ресурса - объекта хозяйствования. Конкретно предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились комплексные мероприятия по охране земель и других природных объектов (ч. 3 ст. 42).
Названный в п. 1 принцип устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась не только как природный ресурс, но и как недвижимое имущество. Однако из этого не следует, что все пра-вовые нормы российского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регулирования земельных отноше-ний. Так, не все нормы гражданского законодательства, в том числе Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) о недвижимом иму-ществе могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному ко-дексу. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю, поскольку объектами права частной, государственной и муниципальной собственности могут быть те земельные участки, соответствующий правовой режим которых определен в земельном законодательстве.
2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хо-зяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества означает, что свободное ис-пользование земли как имущественной ценности, приносящей доход, не должно наносить ущерба окружающей среде.
Принцип приоритета охраны земли имеет в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы пользователей земли в целях охраны окружающей среды. Следовательно, каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, зем-левладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть кон-кретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с осо-бенностями самих земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях Зе-мельного кодекса.
Принцип под номером 2 согласуется с положением ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, согласно которой владение, пользова-ние и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Этот принцип конкретизирован в ст. 42 ЗК РФ, устанавливающей, в частности, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать их способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том чис-ле земле как природному объекту, а также должны осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами, соблюдать при использовании земельных участков требования экологических правил и нормативов, не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв.
3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека означает, что в процессе деятельности по использованию и охране земель должны приниматься такие решения и осуществляться такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение здоровья и жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.
Соблюдение названного принципа - показатель гуманности и цивилизованности общества, использующего в своей хо-зяйственной и иной деятельности окружающие природные объекты. Этот принцип логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип ука-зывает не необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредст-венно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей названного принципа, причем даже если эти затраты окажутся большими.
4. Данный принцип устанавливает гарантии участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиоз-ных организаций в решении вопросов, касающихся их прав не землю. Граждане Российской Федерации, общественные ор-ганизации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.
Этот принцип отражен также в положениях Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объе-динениях" <1>, который определяет права общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления и способы их реализации (ст. ст. 17 и 27 данного Закона).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

5. Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, не распространяется на все случаи земельных правоотношений. Поэтому в п. 5 записано: "за исключением случаев, установленных федеральными законами".
Существует общеизвестное положение гражданского права: "принадлежность следует судьбе главной вещи (ст. 135 ГК РФ). В данном случае земельный участок часто рассматривается как "главная вещь", а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т.д.), является его принадлежностью. Однако ст. 35 ЗК РФ имеет в виду противоположную ситуацию, когда приобретение здания или сооружения влечет право на соответствующий земельный участок. Так, запрещается прива-тизация зданий, строений и сооружений без одновременной приватизации земельного участка, на котором они расположены. Следовательно, в данном случае юридическая судьба земельного участка как принадлежности другого имущества следует его судьбе как главной вещи, а не наоборот.
6. Охрана ценных в хозяйственном или экологическом значении земель, кому бы они ни принадлежали, - важная зада-ча земельного и природоохранного законодательства. Поэтому закон устанавливает приоритеты охраны таких земель по сравнению с охраной других земель. Следовательно, как сказано в п. 6, приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, т.е. изменение целевого использования ценных земель сельскохозяйственного назначения, а также земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Это, однако, не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.
Реализация принципа сохранения особо ценных земель и территорий обеспечивается не только ст. ст. 27, 30, 31, 32, 79, 94, 101 ЗК РФ, но и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" <1> (см. комментарий к гл. XVII).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

7. Платность использования земли выражается в уплате налога или арендной платы (ст. 65 ЗК РФ).
Под одним общим названием "платность использования земли" Земельный кодекс понимает земельный налог и аренд-ную плату за землю. Между тем правовая природа той и другой платы за землю имеет существенные различия. Земельный налог есть властное предписание государства. От налога может освободить землепользователя только компетентный госу-дарственный орган, и то только на основании закона. Арендная плата - предмет свободной договоренности сторон, заклю-чающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы поступают арендодателю в соответствии с усло-виями договора. Земельный налог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены законом о плате за землю. С изменениями, внесенными в часть вторую Налогового кодекса РФ (НК РФ), земельный налог устанавливается его гл. 31.
8. Весь земельный фонд Российской Федерации разделяется по основному целевому назначению на семь категорий, имеющих свой правовой режим использования, с учетом зонирования и разрешенного использования. Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую производятся компетентными органами власти и определяются ст. 8 ЗК РФ, но никак не самими пользователями земли.
9. Данный принцип устанавливает, что разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований определяется федеральными законами. При этом основания и порядок разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований определяются ст. ст. 16 - 19 ЗК РФ, а также Федеральным законом о введении в действие ЗК РФ.
10. Невозможно, как известно, без учета природных, социальных, экономических и иных факторов, влияющих на пра-вовой режим земель, организовать рациональное использование и охрану земель. Фактические показатели состояния земель и их правовой режим непременно учитываются при землеустроительном проектировании, установлении зонирования зе-мель. Именно в связи с этим подп. 10 п. 1 ст. 1 Кодекса провозглашает принцип дифференцированного подхода к установле-нию правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться при-родные, социальные, экономические и иные факторы.
11. Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком, находит отражение во многих статьях Земельного кодекса и других нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов. Этот принцип четко выражен в ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, в которой установлено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Но вместе с тем в общественных интересах ст. 36 вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы ими не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц. Кроме того, Земельный кодекс обеспечивает сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Так, при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой - гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного земельного участка взамен изъятого (ст. ст. 60 - 63).
При регулировании земельных отношений применяется, как сказано в подп. 11, принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.
Принцип разграничения действия норм гражданского и норм земельного законодательства при регулировании земель-ных отношений состоит в том, что гражданское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имуществен-ных отношений, в том числе и земельных, а земельное законодательство - специальные нормы регулирования земельных отношений. Поэтому если есть специальная норма, содержащаяся в Земельном кодексе или в каком-либо другом норматив-ном правовом акте, решающая какой-то вопрос земельного права, то общая норма гражданского законодательства не может применяться.
Перечень принципов не является исчерпывающим, как отмечено в п. 2 ст. 1. Сравнительный анализ содержания дру-гих статей Земельного кодекса позволяет сформулировать ряд принципов земельного права, так или иначе нашедших также отражение в других актах земельного законодательства и в юридической литературе по этому вопросу <1>.
--------------------------------
<1> См.: Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: Городец, 2005. С. 65; Жариков Ю.Г. Земельное право России. М.: Кнорус, 2006. С. 13.

Независимо от своих полномочий собственника земли государство как орган власти проводит ряд принципов земель-ной политики, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель. В числе этих принципов можно назвать:
1) принятие на государственный счет и осуществление работ по изучению и картографированию земель, их госрегист-рации, земле- и лесоустройству;
2) ведение государственного земельного кадастра и мониторинга;
3) создание служб со специальными функциями по оперативному управлению в области рационального использова-ния и охраны земель (почв) и надзору за всеми пользователями земли;
4) плановость в использовании земель. Этот принцип выражается в мероприятиях троякого назначения:
а) изучение "спроса" на землю и ее распределение между претендентами;
б) резервирование земель для государственных и муниципальных нужд будущих пользователей - с ограничением пра-ва застройки или иных трансформаций земель, налагаемым на личных пользователей. Такое резервирование закрепляется в специальных документах типа генерального плана города (поселка), проекта (схемы) планировки и застройки населенного пункта и др. Резервирование позволяет избежать излишних потерь, неизбежных в случае земельных перепланировок;
в) обеспечение комплексного использования полезных свойств земли. Например, сельское и лесное хозяйство ведутся так, чтобы причинять наименьший ущерб животному миру. Все виды хозяйственной деятельности на земле должны регули-роваться так, чтобы свести к минимуму загрязнение поверхностных и подземных вод, обеспечить возможность для законо-послушных граждан использовать незастроенные земли в качестве рекреационных территорий.
Все эти направления государственной земельной политики находят закрепление в законодательстве, в земельном пра-ве в первую очередь, что имеет важное практическое значение.
В юридической литературе формулируются (и вполне, на наш взгляд, обоснованно) принципы оборота земель сель-скохозяйственного назначения. Они отражены в ст. 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного на-значения":
сохранение целевого использования земельных участков;
установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица;
преимущественное право субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципального образо-вания на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случа-ев продажи с публичных торгов;
преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина - члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности;
установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения ино-странным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50% <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Земельному кодексу РФ / Отв. ред. С.И. Сай и С.А. Боголюбов (автор раздела - Е.Л. Минина). СПб.: Изд. дом "Питер", 2008. С. 19, 20.


Комментируемый Закон о введении в действие Земельного кодекса РФ - особый нормативный правовой акт земельно-го законодательства.
Аналогичные федеральные законы приняты по отношению практически ко всем действующим в настоящее время ко-дексам, в частности Лесному, Водному, Градостроительному, Налоговому, Жилищному и др. Законы о введении в действие того или иного нормативного акта прежде всего определяют дату его вступления в действие (при этом часто бывает, что вступление в действие отдельных статей кодекса, федерального закона отсрочено во времени), сроки приведения правовых актов, а также отдельных видов отношений, договоров, документов в соответствие с нормами данного кодекса, закона; порядок применения нормативных правовых актов, принятых до вступления в силу данного кодекса, закона; они содержат также список отменяемых нормативных актов.
Закон о введении в действие Земельного кодекса РФ содержит, кроме того, ряд важных норм, регламентирующих зе-мельные отношения, - в частности, о разграничении государственной собственности на землю, передаче полномочий по управлению и распоряжению находящимися в федеральной собственности земельными участками, об упрощенном порядке оформления гражданами права собственности на земельные участки для садоводства, огородничества, дач, личных подсоб-ных хозяйств, индивидуального гаражного или жилищного строительства и др. Объединяет названные нормы то, что они носят переходный характер, т.е. применяются к отношениям, существование которых ограничено определенным временем, сроком или вообще имеет конечный характер, и потому они включены именно в Закон о введении, а не в Земельный кодекс. Однако земельные отношения настолько сложны и характер их настолько изменился к моменту издания действующего Зе-мельного кодекса по сравнению с предыдущим периодом, что комментируемый Закон получился достаточно объемным, при этом в него, пожалуй, чаще, чем в другие акты земельного законодательства, вносятся дополнения и изменения. Можно ска-зать, что в настоящее время он является, после Земельного кодекса, одним из наиболее важных и часто применяемых зе-мельных федеральных законов.
Датой вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации является 30 октября 2001 г., когда он впервые был опубликован в "Российской газете".
Этот момент имеет огромное значение, поскольку именно с ним связано возникновение и прекращение ряда отноше-ний, регламентируемых Кодексом. Так, в комментируемом Законе закреплены нормы о том, что со дня введения в действие Земельного кодекса РФ:
приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте (п. 7 ст. 3);
земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование предоставляются только в случаях, установленных п. 1 ст. 20 ЗК РФ (п. 8 ст. 3).
Суды при разрешении конкретных земельных споров также должны прежде всего установить, возникли ли те или иные отношения, события до введения в действие ЗК РФ или после. Например, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <1> обращает внимание судов на то, что ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, и гражданам, яв-ляющимся индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие ЗК РФ (30 октября 2001 г.), должны признаваться недействительными в силу ст. 13 Гражданского кодекса РФ либо не подлежащими применению в соответствии со ст. 12 ГК РФ как противоречащие закону.
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.